前不久，受連續(xù)降雨影響，位于陜西省西安市新城區(qū)新城廣場西側的明秦王府城墻遺址修復保護砌體發(fā)生坍塌，現(xiàn)場一輛公交車、三輛私家車受損，有四名群眾被坍塌時濺起的磚石擦傷。專家現(xiàn)場勘查表示，坍塌部分為原城墻遺址新筑保護性土體和外包磚砌體，未傷及原明代城墻夯土。文物部門現(xiàn)場落實搶險保護措施。
文物為什么會存在安全隱患？當文物出現(xiàn)安全事故時，哪些部門該承擔責任？如何更好地對文物進行保護、展示與利用？《法治日報》記者對此進行了采訪。
防災減災能力欠缺文物存在安全隱患
實際上，遺址遺跡等文物出現(xiàn)非人為坍塌或損害的事例并不少見。
2004年10月17日，位于山西平遙古城正南門的一段長約15米左右的古城墻突然坍塌。坍塌原因為常年積水，墻體侵蝕嚴重，土質疏松，年久失修。
2014年8月18日，位于湖南省長沙市岳麓山下的岳麓書院一棵古樹突然齊根折斷，樹體倒向文廟大成殿，導致大成殿一半左右的建筑垮塌，當場造成3人被壓。1名女性游客搶救無效死亡，另外1名游客和1名書院工作人員受傷。
2018年5月23日，頤和園瞰碧臺發(fā)生火災，過火面積約20平方米，無人員傷亡。經(jīng)消防部門調查，排除人為、雷擊等因素，不排除電氣故障引發(fā)火災的因素。
中國傳媒大學文化產業(yè)管理學院法律系主任鄭寧認為，防災減災技術研究不足是文物遺址存在安全隱患的原因之一。此外，防災減災整體能力不強，一些地方文物防災減災工作未得到應有重視，文物防災減災尚未作為重要和專項內容納入地方自然地質災害監(jiān)測預警和防災減災體系當中。各地基層文物部門和文物保護管理機構隊伍建設薄弱，人員力量普遍不足，長期缺乏維修保護等都是文物存在安全隱患的原因。
在鄭寧看來，相關部門需要進一步完善文物防災減災應急機制，指導各地根據(jù)實際制定文物防災減災和搶險救災應急預案，完善文物災害險情監(jiān)測預警、風險評估研判、災情防范、受災處置、信息報告、災后修繕修復等一系列應急處置程序和措施，切實增強文物安全應急處置能力。
鄭寧認為，在文物修繕中就要考慮防災問題，在堅持不改變文物原狀的原則，不影響文物本體安全和環(huán)境風貌的前提下，應該將建筑加固、防震、防滲、泄洪等文物防災抗災措施，作為文物修繕內容予以同步考慮、同步設計、同步實施。與此同時，有關部門應該開展專項系統(tǒng)研究，深入挖掘一些古城、古村落和古建筑等本身具有的獨特防災體系和抗災功能，充分發(fā)揮其在現(xiàn)代城鄉(xiāng)防災減災中的重要作用。
陜西省西安市社會科學院歷史文化所所長周榮認為，有關部門應對文物遺跡增加主動性的保護、巡查和監(jiān)測，利用科技手段，進行文物本體的沉降，對文物外形出現(xiàn)的改變及時監(jiān)控處理，運用現(xiàn)代技術手段，未雨綢繆，將問題在萌芽階段時處理掉，以避免出現(xiàn)更大的災害。充分做好提前預案，對于文物遺址，尤其是在城市中心區(qū)面臨極端天氣或是特殊情況的處理上，加強主動監(jiān)測和維護管理，一是盡量消除隱患，二是即使問題發(fā)生，也能將問題造成的傷害程度降到最小。
文物發(fā)生安全事故管理部門承擔責任
根據(jù)文物保護法第八條規(guī)定，國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關行政部門在各自的職責范圍內，負責有關的文物保護工作。
鄭寧分析稱，當遺址遺跡出現(xiàn)非人為坍塌或損害時，當?shù)匚奈镄姓块T、當?shù)卣畱敵袚熑巍?/p>
根據(jù)文物保護法第二十一條規(guī)定，國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當?shù)厝嗣裾畱斀o予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔。
鄭寧分析稱，遺址遺跡的使用人、所有人應承擔修繕、保養(yǎng)等法定職責；不具備修繕能力的，當?shù)厝嗣裾畱斀o予幫助。
根據(jù)文物保護法第七十條規(guī)定，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，可以并處二萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得：文物收藏單位未按照國家有關規(guī)定配備防火、防盜、防自然損壞的設施的。
因此，鄭寧認為，在明秦王府城墻遺址修復保護砌體發(fā)生坍塌的案例中，面對墻體反復出現(xiàn)的損壞信號和明顯的災害環(huán)境，僅采取搭雨棚、加排水溝等措施，而未對有明顯隱患的地方采取防護措施，應當根據(jù)上述規(guī)定，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，可以并處二萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得。
在周榮看來，文物與遺跡損壞主要存在兩種情況：一種為主觀故意，國家有相關的法律對違法者予以一系列處理和處罰，這種破壞相對而言較好追責，比如對文物遺跡未經(jīng)過允許進行改變、破壞或損毀，這種情況按照文物保護法等相關法律法規(guī)進行處理即可。另一種非人為的損壞則較難處理，以此次西安明秦王府城墻坍塌為例，坍塌原因的確是由于西安今年雨水非常多，超出以往降水情況，并非是某些個人或團體故意為之。又比如南方的洪水，把一些文物古跡的橋梁沖毀等，這些由于非人為因素造成的文物保護方面的破壞，反而不好追責。
因此，周榮認為，遺址遺跡出現(xiàn)非人為坍塌或損害的情況較麻煩，存在很多銜接上的問題。比如，某處文物的日常管理和維護由區(qū)文物保護部門負責，他們發(fā)現(xiàn)了這一文物存在的問題并需要處理，處理的資金需要申請，上級資金的撥放又需要經(jīng)過專家評審、驗收、維護方案的確定等一系列審批過程，導致事件的出現(xiàn)和政府工作的流程存在時間差，而這些時間又是不可壓縮的，因此較難判斷主要的過錯方。所以，還是要將主動預防和監(jiān)控監(jiān)測走在前面，以避免文物損壞的事件發(fā)生。追責只不過是一種事后補償，更多的是要從過程中汲取經(jīng)驗教訓，但對于文物價值本身而言于事無補。
如果有游客或市民因文物安全事故遭到人身財產損失，鄭寧認為，根據(jù)《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條第一款，當?shù)匚奈镄姓块T負有對文化妥善管理、安全保障的義務，未及時維修造成人身財產損失的，應承擔責任，并由其賠償。
優(yōu)化文物保護體系合理展示利用文物
關于遺址遺跡如何更好地保護、展示與利用，周榮提出了三點建議：一是展示與利用一定要放在保護的后面，保護為先，所有對文物的展示與利用都要建立在不破壞文物這一前提下，之后再進行適當、合理的利用；二是秉持最小干預原則、遠瞻性原則和不破壞文物本體等原則，對文物進行長期監(jiān)測，及時對輕微的問題予以處理，避免出現(xiàn)大的災害；三是利用視頻監(jiān)控、沉降監(jiān)測等現(xiàn)代化技術手段，建立常態(tài)化的主動性保護和監(jiān)測體系。
鄭寧則建議，由國家文物局牽頭成立專門工作小組，首先對與文物保護責任有關的法律法規(guī)、政策進行梳理，對相關問題進行調研、評估，最后制定出文物保護責任終身追究制的具體辦法，并盡快付諸實施。此外，對目前已有的相關典型案例，積極開展通報宣傳，發(fā)揮“以案說責”的示范作用，爭取把文物保護責任終身追究制盡快落到實處，發(fā)揮其應有的警示和教育作用。
鄭寧認為，首先，要堅持古建筑保護與城市建設并重的原則，合理規(guī)劃古建筑保護范圍，城市建設在總體上應該與古建筑的風格保持協(xié)調，所以做好城市規(guī)劃是重中之重。
其次，增強公眾保護意識，完善相關法律法規(guī)。文物遺產是不可再生的人文資源，因此對文物的保護應該被提升到全民參與的高度，以政府為主導，完善文物保護法治體系，讓全民自覺積極地參與到古建筑的保護之中。同時利用現(xiàn)代媒體充分宣傳古建筑的文化價值，使人們對其產生關注與寄托，從根本上做好保護工作，也能更好地發(fā)揮出傳統(tǒng)文化的價值和作用。
第三，提高文物遺跡保護的技術含量。不同類型的文物遺跡應區(qū)別開來，采用傳統(tǒng)技術與現(xiàn)代科技相結合的方法，定期進行維修和修復。在修復和保護的過程中要充分認識其特殊性，保持文物遺跡本身和所代表的歷史性和美學性。每一項修復活動都需要有正確的理論指導，同時要開展相關的多學科合作。
第四，加強對古建筑的災害防護工作。古建筑的修繕工作要做到防范于未然，最大限度地減少火災等自然災害造成的影響。加強對電源和火源的管理，根據(jù)不同的火災撲救需要合理布局不同的消防器材；加大火災預防技術的應用，使用各種有效的探測報警系統(tǒng)。
第五，綜合考慮古建筑與周邊環(huán)境的互動關系。對于文物古跡的保護不應只關注文物自身，更應當充分考慮到古建筑與周邊環(huán)境的互動關系，尤其是做好安全性保障。
