庚子至辛亥期間，隨著新政的發(fā)展，特別是預備立憲，清政府不斷加強中央集權措施，地方監(jiān)督干政的影響力呈現(xiàn)減弱趨勢。然而，清政府中央集權的實際效果并不明顯。隨著統(tǒng)治集團內部矛盾的加劇，中央集權可謂名無虛實。這樣，就形成了內外輕的權力格局。
內輕方面
在內部輕方面，雖然清政府努力加強中央集權，但沒有建立強大的中央政府，也沒有真正控制國家的軍事和財政權力。中央集權是有名的。
載楓攝政后，自代宣統(tǒng)皇帝為全國海軍元帥，任其弟弟載迅為海軍大臣、載濤為軍事咨詢大臣，試圖抓住軍權，調整各部院大臣，多為皇室親貴。這一舉動引起了公眾輿論的普遍反對。據(jù)《泰晤士報》駐華記者莫理循介紹，攝政王最近的政策極其不明智，他試圖加強滿族權力，但適得其反。他分別任命兩個弟弟為陸軍大臣和海軍大臣，但這兩個年輕的親王都沒有經驗和能力，也沒有接受過專業(yè)培訓，引起了廣泛的不滿和報紙上不尋常的批評。御史更是群起攻擊。胡思敬請裁抑親貴，有謂：夫一國之大至關者為樞務，其次是兵權，為財權，一切皆委諸宗黃貴之手。……恐怕寵物不是諸王貝勒的福氣。胡思尊所說還是隱晦的，而江春霖則直接參載迅，載濤兩貝勒。山東巡撫孫寶琦也演奏了陳宗支不適合預政的演奏。雖然清廷上詔稱之為不為無見，但話鋒立即轉道:然而，我不知道朝廷因時制宜的困難，也不知所措。原折留中。盡管有很多批評，但這些都沒有改變親貴專權的現(xiàn)實。
值得注意的是，親貴專權實際上破壞了中央集權的有效性。御史胡思敬從度支部尚書載澤持鹽政的案例認為，當時所謂的中央集權只集中在少數(shù)部長手中，并沒有真正加強皇權。俗話說：一二喜事之徒，方而鼓煽中央集權之說，朝廷。臣見祖制未墮之前，以軍機處出納王命，以六曹總持紀綱，權本集中在中央。祖制墮落后，不僅中央政府沒有權力集中，也就是我皇帝用人大柄已經漸移而下，所謂的集人只集中在三五要人的手耳上。三五要人主要指皇室親貴。事實上，在清廷內部，皇族親貴之間也是矛盾重重。朝中派系眾多，內耗不已，政治無所為。
云玉鼎認為：八而貪，澤愚而任，荀，陶童喜事，倫，朗庸無能，載搏乳臭小兒，齒數(shù)不足。廣張羽翼，遍列要津，以中央集權為名，為網(wǎng)利營私之計，紀綱昏濁，賄賂公行。知痛心，咸知大禍在眉睫。比如載澤，因內援而參國政，削督撫兵權，財權歸中央，靠東洋留學生，建鐵路收歸國有政策，力庇其姐婿瑞成，都是其主謀。盡管載澤強烈主張中央集權，但在關鍵時刻并未承擔。時人批評：聞澤公[載澤]遍電督撫，言路歸國有，由監(jiān)國[載楓]一人持有，伊與盛宣懷不知。這樣的舉動，很可笑。善則歸君之義，難道不聞嗎？事已至此，且必須圖謀救敗之法，若君臣相搪，何益于事。也就是說，主義出于監(jiān)國，伊為度支大臣，是什么事？近傳其有告病之說。可見，親貴們確實是以中央集權的名義，為網(wǎng)利營私之計。
辛亥前夕，清廷面臨內憂外患危機，但皇室親貴卻醉生夢死?，F(xiàn)在政府的諸公還在夢里，政出多門，賄賂如故，宮中三體，各有意見。滿漢分門戶，滿滿分界，京外有邊界，中外有猜疑。國病雖然有幾代醫(yī)國手，但也無能為力，更別說沒人了?？蓢@可怕！無論是攝政王載楓和隆裕太后，還是慶親王奕匡和載澤，他們都不是醫(yī)國手的強大人物。他們無法挽瀾，拯救垂死的清朝。
事實上，監(jiān)國攝政王載楓在備案立憲期間實施的中央集權措施既沒有建立強有力的中央政府，也沒有真正控制國家的軍事和財政權力。相反，它使國家的軍事力量脆弱，財政匱乏。這可以證明清廷在武昌起義后尷尬局促地回應。
通過中央集權，清廷將新軍的指揮權和調遣權歸軍咨府和陸軍部，但事實上，軍咨府和陸軍部并沒有有效地指揮和調遣新軍。武昌起義后不到幾天，清廷就從北方各鎮(zhèn)附近的新軍中抽調部隊，逐步配備三軍:第一軍進攻前線，第二軍準備待命，第三軍防守附近的首都?，F(xiàn)在派兵去鄂，迫切需要成軍。將陸軍第四鎮(zhèn)和混成第三協(xié)，混成第十一協(xié)，編成第一軍，已派陰昌督率赴鄂。它的陸軍第五鎮(zhèn)和混成第五協(xié)，混成第三十九協(xié)，編成第二軍，派馮國璋督導，迅速準備，調度。到京師很重要，急需認真彈壓，把禁衛(wèi)軍和陸軍第一鎮(zhèn)編成第三軍，派貝勒載濤督導，駐扎在附近，專門巡邏。貝勒要慎重準備，加意防維，不要疏忽。應該說，清廷最初的反應并不是很快，但實際執(zhí)行情況卻完全不盡如人意。清廷抽調三軍的部隊主要是北洋新軍的精銳，而北洋新軍是袁世凱編練的。這就是關鍵問題。袁世凱曾在北洋軍中遍布黨羽，近畿軍將領和幾省督撫，都是袁所提拔，或與袁有秘密勾結。他們只知道袁宮保，不知道清朝廷。盡管袁世凱被攝政王載楓罷免，但他仍在暗中操縱一切。
袁世凱
在清廷編制的三軍中，第三軍奉命防守近畿，更不用說為灤州兵變而準備待命的第二軍實際上并沒有組成。雖然軍隊由陸軍大臣陰昌直接監(jiān)督，但不能如意指揮。當時陰昌督師有點勉強。雖然陰是德國陸軍的學生，但他從未經歷過戰(zhàn)斗，被命令后編兵。他覺得自己運氣不好。事實上，這支軍隊，都是北洋老部，人人心目中只有我們袁宮保。雖然陰昌出身德國留學生，貴為陸軍大臣，但由于這是袁世凱的北洋老部，無法自由指揮新編第一軍。因此，在各方面非袁不可的背景下，清廷被迫使用蟄伏多久的袁世凱。袁世凱立即請馮國璋為第一軍總統(tǒng)，段祺瑞為第二軍總統(tǒng)，經清廷批準。隨后，清廷召回陸軍大臣陰昌，授袁世凱為欽差大臣，并下令：所有前往援助之海、陸軍、長江水長江水出的軍隊均由大臣控制?！舜魏避妱?，軍諮府、陸軍部不為遙制，以一事權。可以看出，至少在武漢的前線，軍事咨詢府和陸軍部門已經被迫自動放棄軍事權力，所謂的中央集權是如此脆弱，這可能不是清廷所期望的。
至于財權，皇室親貴載澤執(zhí)掌支部時，為了收束地方財政權力，強烈主張中央集權。然而，由于親貴爭權奪利，他們經常以集權的名義搜索財富。中央財政沒有改善，但未來令人擔憂。時人批評:目前部中經濟只知道搶商業(yè)辦公室的利潤，搶各省現(xiàn)有的財富，看不到的利源不知道開放，看不到的商業(yè)不維持。只有新美被稱為中央集權和統(tǒng)一財政，因為應該是這樣。我不知道中國的石膏會被吸走。如果不趕緊在路礦行業(yè)等事情上舉行，恐怕不到九年就有束手之勢了。未來中國籌款難一天，官員不敢獨立，輿論不顧行，官紳商人吵鬧紛爭，不知道伊于胡底。在土崩瓦解的時代，國內亂起，外侮又乘之而入。可謂不幸言中。
武昌起義后，清政府國庫空虛，很難籌集工資。據(jù)署理度支大臣紹英日記載，當時度支部庫實存現(xiàn)銀9871萬余兩枚，輔幣74萬枚。紹英從事筋疲力盡，尷尬異常。假如貸款不成功，實在沒有善策。聞內錢還存在，第一次討領不容易，不知道以后能不能做到。當隆裕太后召見內閣總理大臣袁世凱討論戰(zhàn)爭計劃和政治選擇時，老練的袁世凱以四兩撥千斤的方式提出了關鍵的工資問題，直接擊中了清廷的弱點。俗話說：政治應該由君主立憲，但現(xiàn)在不能做到。革命者拒絕承認，即決戰(zhàn)，但戰(zhàn)爭必須有工資。現(xiàn)在庫里只有22000多萬以應用，國外拒絕借錢，決戰(zhàn)也不確定。事實上，至少在財政上，清政府確實沒有決戰(zhàn)資本。袁世凱利用這一點威脅清廷，與革命黨和平。
當時，前方各路清軍將領和省督撫紛紛電奏，請王公親貴毀家救難，捐贈私產。清廷命令宗人府，傳知各王公等，將私有財產，盡力購買國債票據(jù)鄭孝胥記載：宮中存款已盡，約900萬兩，可支付至12月初。親貴私蓄二千九百萬，都不肯借國債，只是慶地出十萬。雖然可以稱之為親貴滅清。據(jù)徐寶恒記載，隆裕太后召見袁世凱時，他還寫道：現(xiàn)在宮里有8.2萬元的黃金。你可以把它拿走。如果情況危急，你不能只擠對我。易匡平時收到的錢很多，應該拿出來用?？偫硎菍Φ霓瓤锍鲢y十五萬。太后詔：‘十五萬何濟事，你不必顧忌，只能向他們要。袁世凱甚至以庫空如洗，無工資為由，上奏請將盛京大內、熱河行宮舊存瓷器發(fā)出變價充薪，以挽救當前緊急情況。清廷被迫允許。可見清廷財政處于極其艱難的困境。署理度支大臣紹英巧婦難為無米之炊，感觸頗深，有謂：“計自暫署度支大臣兩月，籌款維艱，智窮力竭?，F(xiàn)在庫款雖然還是一個月用的，但是軍用很多，最后還是有一天工資難以繼續(xù)，羞于奚如。他覺得自己無法回天，不得不求病請假，請開缺。和軍權一樣，清廷在財權方面實施中央集權的實際效果也很小。
外輕
從外部輕的角度來看，地方監(jiān)督權力被限制，明顯削弱。地方沒有強有力的監(jiān)督權力，也沒有有效地控制地方軍事和財政權力，也沒有形成強大的地方勢力。
在清末新政立憲的過程中，清廷加強了中央集權，故意削弱地方監(jiān)督權力，也遭到了地方監(jiān)督的抵制。如兩廣總督岑春軒，曾力陳中央和地方政府相互維護，認為地方監(jiān)督權重不能削弱。他說:中國各省經常因地制宜，所以一個是非，一個是非。論者沒有把自己的根本放在一邊，而是委托中央集權理論，想收集所有的財政和兵權，認為暗師日本削藩之議。不知道中國幅員不是日本能比擬的，而且軍興以來，督撫之權似乎稍重，但進停機宜，悉秉廟謨，大困難，幸賴于此。中國政體早含有中央集權之習慣，天下更安有無四方而成中央者哉。恭繹朝圣訓練，于治臣御侮都注重疆臣，以矯宋明重內輕外的弊端，近如英之屬地，美之各省，也不能委托駐守之臣和一省之長，更能證明四方之和中央之間有相對的維持之道。另一個例子是東三省總督錫良，他對中央集權的禍害深感擔憂。有句話說:至于今天最擔心的人，尤其是中央集權。主說者，鑒于外人嘲諷我二十二行省為二十二小邦的說法，思欲整齊，意非不好。不知道中央集權制度，中國歷史地理關系斷難盡適用，即西方人也可以說。盡管岑春軒、錫良等督撫如此努力，但他們仍未能改變清廷中央集權的既定路線。
清廷通過新政與立憲實行中央集權的結果，確實在一定程度上削弱了地方督撫的權力。資政院議員于邦華尖銳地指出，清廷實施中央集權措施，是地方監(jiān)察無權辦事的關鍵。御史胡思敬從中央集權使各省都成散局的嚴重后果出發(fā)，證明新政足以招亂。有句話說:從中央集權的說法來看，學習使是學術部保障的成員，巡警道是民政部保障的成員，勸商業(yè)道是商務部保障的成員。而且司法獨立，鹽政獨立，監(jiān)管財政官氣凌院司，也有獨立的趨勢。一省之大，如滿盤棋子，都成散局。未來世界會發(fā)生變化，要以疆事責之督撫，督撫呼應不靈；責之學使以下官員不受責備。這不是危言聳聽。武昌起義后，地方督察無法忠于朝廷的痛苦事實就是證明。
清末地方督察權力削弱的表征有二。
第一，沒有強大的督察，也沒有形成強大的地方勢力。清末新政期間，除了直督袁世凱和鄂督張之洞任期較長外，其他地方督察任期較短，調動頻繁，長期督察較少。據(jù)統(tǒng)計，當時共有119名督察，任職2年以下占80%以上，其中總督在半年以下或未到達的占55%1%，巡撫占49各省督撫調動頻率4%以上。督撫更頻繁地調整，大大降低了政策的穩(wěn)定性，對地方政治相當不利。光緒二十九年(1903)4月初五，慈禧太后在召見四川按察使馮旭時說：督撫確實有一個問題，可以改變前任。馮旭回答說：不要獨自放棄前任的事情，也就是說，它不是明確的，而是被視為前任的事情，不是很專注，成員們也窺視他們的意圖。遺憾的是，前任努力工作的事情不會被浪費。但與此同時，督撫更加頻繁，不易形成地方勢力，有利于中央對地方的控制。袁世凱、張之洞、岑春軒、端方等著名督撫，是李鴻章、劉坤死后最具影響力的地方督撫大臣。清末新政十多年來，岑春軒任督撫九次，端方十一次。雖然岑和端也可以說是當時難得的人才，但是因為調動太頻繁，很難有所作為，也不可能在某個地方打下固定的基礎。其他平庸的人可以想象。袁世凱、張之洞等任期長者沒有形成地方勢力。清廷始終把握地方督撫的任免權。袁世凱雖然長期在北洋任職，與慶親王奕匡勾結，曾經權傾朝野，但很快引起了清廷的警惕，他的權力不斷被削弱，最終被廢除。張之洞雖在湖北經營近18年，但一朝離開湖北后，湖北立刻大變，其繼任者趙爾巽全改其制度。張之洞曾向袁世凱抱怨：君言我辦湖北新政，后任絕不敢改。今天鄂督所陳奏各節(jié)，它的意思是什么？而且，其奏調的所有成員都不是他們的選擇，他們不同情我20多年的艱苦經營，創(chuàng)造了諸多政策，一力推翻。可見湖北不是張之洞的永久勢力范圍。宣統(tǒng)元年(1909年)10月，直隸總督端方被廢，徐寶恒日記說:最近滿漢大臣中最了解事情，器局也相當開放。雖然他不滿意，但也不容易得到。現(xiàn)在他被廢除了，沒有人嘆氣。當時，張之洞已經去世，袁世凱、岑春軒都被迫在野，端方又被罷免，環(huán)顧宇內，確實沒有強有力的撫。武昌起義前夕，如直督陳奎龍、江督張仁駿、鄂督瑞成等，都是與袁世凱、張之洞等人不同的平庸一代。地方督察沒有形成地方勢力。在某種程度上，這可能是中央集權的效力。
二是各省督察不能有效控制地方軍權和財權，使地方軍心松懈，財力筋疲力盡。這也可以證明武昌起義后各省軟弱無力應對。為了實現(xiàn)中央集權，清廷最致命地將各省新軍的指揮權和調遣權歸軍咨府和陸軍部，削減地方監(jiān)獄的兵權。武昌起義后不久，御史陳善也指出:各省督撫，千里土地之重，為數(shù)千萬人民托命，千萬不要以資震為由，派兵。茍既命以如此重大的任務，而復金兵權卻不給，無異于束縛其手足，使臨民上，欲求無事不得。懷疑別人而罷其督撫之任可也，任之而復疑，束縛其手足不可也。今天各省會城的變化，大多都是坐這個弊端，所以兵權集中在中央的說法上?！裉旄魇￡戃娙繗w部直接管轄，各督撫不能直接調遣。如果不迅速變成變計，就會陷入混亂?！?/p>
各省新軍名義上屬于地方督撫節(jié)制，但實際上督撫很難動員新軍。例如，湖廣總督瑞成在武昌起義后試圖解剖這一事件。事件從新軍應匪開始，并特別聲明陸軍是統(tǒng)制專責。統(tǒng)制張彪無法控制，巡邏隊一次又一次地撤退，剩下的不多了，他們分防了各政府、州和縣，導致武漢軍隊短缺。瑞成獨自一人，無法措手不及。另一個例子是湖南巡撫余成格，得知新軍謀變，于是與司道、巡邏隊統(tǒng)領密謀，將新軍分調各府、州、縣駐扎，以散其勢余誠格迭催新軍開往各屬，各新軍借口子彈不充，請加發(fā)三倍，方可調整。余誠格不允許，便相持不下。隨后，新軍在長沙起義。武昌起義由新軍發(fā)動，各省響應者多為新軍，地方督察隨后避開新軍。正如兩江總督張人駿所說：軍隊名譽受鄂事牽扯，不能用于反應防御。各省的情況，如出這里尤其如此。糜無數(shù)錢，久經訓練的軍隊，幾等養(yǎng)虎自衛(wèi)，可勝浩嘆！由于新軍不靠譜，巡防隊不夠調用，寧省巡防30多營，分防千里之遙，零星散扎，難以抽空。浦口防軍雖然是長江游擊之師，但由于事先調到皖、蘇各省、徐州等地，也難以一時調動。贛、皖、蘇各省兵力，更形單薄。下游地段長，非現(xiàn)有防營足敷防守。請參照以前的湘軍營制，張人駿加入十營，名為巡防新軍。軍事咨詢府和陸軍部指示，應當按照規(guī)定參加陸軍教育，并不得使用新巡軍名稱。張人駿不得不改名為江南巡防選鋒隊。軍咨府、陸軍部竟然忌諱新軍之名，頗有趣味。在實施新政的過程中，清政府正在逐步裁減綠營、巡邏隊等舊軍隊。此時，為應對危局，陸軍部奏請各省綠營、巡防隊一律暫緩裁減，以輔陸軍、巡警所不及。清廷允許:在宣統(tǒng)三年預算案中，各省演奏的綠營、巡邏隊將免除；而且四年預算，除了直隸、江、贛等省仍然按照每個案例辦理外，剩下的將暫時免除。不幸的是，在新軍倒戈的情況下，依靠舊式軍隊綠營和巡邏隊并不能阻止各省的獨立勢頭。
至于地方財政，與中央財政相比，其短缺程度更差。兩江總督張人駿所在的江南地區(qū)，本來是財富豐富的地方，但也庫錢如洗。張人駿不斷抱怨，有謂：鄂亂事起倉卒，江南地處下游，向多伏莽，偷發(fā)堪虞。皖贛靠近鄂疆，兵備空虛，非急有備，實在難以應對。也就是說，軍隊搶[槍]裝備，也應該預先購買，米粟必須儲存在需求中?！麧技?，舍息別無選擇?！庇谑菙M借洋款五百萬兩，后又擬加借二百萬兩。又稱：江南財政困難，至今已極，實在是無可移動，息借外債已分別抵還，已剩無幾。也就是人駿招的十營，還在籌備前項勇酬。于是又請求度支部籌撥130萬兩。事實上，不僅部撥款難以預料，而且息借洋債也沒有落地。張人駿幾近絕望，“欲支危局，先求足用，帑項告竭，瓦解即在目前”。
江南如此，其他省份更是筋疲力盡。各省督察紛紛向清政府請撥款，或借息借外債，使清政府應接不暇。陜甘總督長庚致電內閣、度支部表示：寧夏失陷，土匪四起，藩庫存工資僅支付一個月，有支無收，危急萬狀。只有泣求鈞閣部，速濟百萬，由歸綏、迪化分開匯解，以救倒掛。還有電內閣說：比錢更難劃出，所有原議借350萬，即全歸甘省所有?！蛩僬諘扔喗鑵R解更好，以濟急需。山西巡撫張錫鑾電說：晉省亂后，庫空如洗。除不急暫停辦外，目前急需軍警兵酬和善后，至少有百萬人不做。日前請領二十萬，看速發(fā)，濟眉急?！敝彪`總督陳夔龍電奏：“津市危迫，餉需萬急，飭交涉使與各洋行商借銀二百萬兩，一年歸還，以本省各實業(yè)官股及煙酒稅作為虛抵。清廷允許其向外國商人借錢，以幫助需求。
當清廷要求各省籌款時，東三省總督趙爾迅說：奉庫已經耗盡很長時間了。自2月份以來，全部依靠維持紙幣，依靠支持，沒有現(xiàn)金分配來解決。吉林巡撫陳昭常說：吉省庫儲支矮，現(xiàn)幣不多，全靠官帖周轉。自2月份以來，加兵購買武器，需要巨大，都是勉力支持。如果工資略有虧損，危險就在眉睫。如今，全省紳民對財政監(jiān)管力度很大，即有現(xiàn)金外運，勢必全力抵抗。此外，人心浮動，錯言孔多，如果因此發(fā)生事故，災難之迫，何能勝言呢？再思考，沒有別的辦法。據(jù)統(tǒng)計，宣統(tǒng)三年(1911)，各省預算存在較大財政赤字:不足100萬兩人的，有吉林、黑龍江、山東、山西、河南、甘肅、熱河等省區(qū)；貴州105萬，江蘇108萬，安徽福建15萬，廣西137萬，湖南157萬，云南193萬，江西254萬，湖北539萬，四川774萬。突如其來的戰(zhàn)爭，舊軍綠營、巡防隊暫停裁減，還得招新兵，軍費急劇增加，使各省督撫焦頭爛額。地方財政已經到了崩潰的邊緣，面對革命風暴，地方督察無法應對也就不足為奇了。
可此可見，正是當?shù)乇O(jiān)督權力明顯削弱，清廷中央集權尚未強化的時候，武昌起義在這個權力轉換臨界的關鍵時刻爆發(fā)，這無疑是對清朝的致命打擊。武昌起義后，清末內外輕權力格局的表現(xiàn)十分明顯：一方面，清廷沒有建立強有力的中央政府，也沒有真正控制軍權和財權。陰昌，陸軍部大臣，不能指揮武昌前線的北洋新軍，不得不重新使用老大臣袁世凱。同時，國庫空虛，度支部無法籌集工資。另一方面，當?shù)貨]有強有力的監(jiān)督，軍權和財權大大削弱。各省獨立督察既不能控制新軍，也不能籌集工資，大多成為無兵無錢的光桿司令，只能消極應對革命形勢。因此，清朝迅速走向土崩瓦解，無法挽回。
值得進一步解釋的是，當清廷中央和地方監(jiān)獄的權威衰落時，軍事力量崛起，導致軍事干政。后來，袁世凱依靠新軍的力量進入清廷權力的核心，從中央政府而不是地方政府，從而奪取了清朝政權和辛亥革命的勝利果實。這是軍人干政發(fā)揮到極致的典型事例，而不是地方勢力膨脹的結果。民初北洋軍閥不是清末地方督撫，而是清末新軍將領。比如馮國璋、段祺瑞一開始并沒有地方基礎，只是因為掌握了大量軍隊而控制了相應的地盤。即使是閻錫山、張作霖，也是以軍人身份乘亂而起，以武力稱霸，割據(jù)一方。北洋軍閥的起源不是地方勢力的興起，而是軍人用武力控制地方的結果。從清末地方勢力直接轉變?yōu)槊癯醣毖筌婇y的觀點，純粹是與歷史不符的邏輯推演。事實上，在清末武昌起義之前，沒有強大的地方勢力或地方主義。所謂地方勢力或地方主義，無非是民初軍閥政治的表征。因此，從軍事力量的崛起和軍事政治的角度來看，探索北洋軍閥的起源和軍閥政治可能是一條更理想的道路。
